Door Adam Ziolo 
1. Inleiding
In het najaar van 2024 heeft de hoogste bestuursrechter (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) drie uitspraken gedaan die van groot belang zijn voor bedrijven die onder het toen geldende Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) vielen, nu onder de Omgevingswet.
In deze reeks zaken werden duidelijke grenzen gesteld aan het begrip “zwaar ongeval” en de daarbij behorende zorgplicht om voldoende maatregelen te treffen. In alle drie procedures kwamen Seveso-inrichtingen (hierna: bedrijven) op tegen een opgelegde eis over de wijze waarop artikel 5 lid 1 Brzo nageleefd zou moeten worden (nu art. 4.9 lid 1 Besluit activiteiten leefomgeving).
Dit artikel bespreekt de tweede uitspraak in die reeks: moet een bedrijf ook niet-veiligheidskritische onderdelen taggen, of niet?
Voor Seveso-bedrijven en EHS-professionals is deze uitspraak interessant, omdat zij direct raakt aan de kern van de Seveso-regelgeving: wat verstaan we onder een ‘zwaar ongeval’ en wanneer heeft een bedrijf ‘voldoende maatregelen’ getroffen?
Noot: hoewel formeel de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid partij was in de procedure, wordt in dit artikel voor de leesbaarheid verwezen naar de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA), die namens de minister toezicht houdt en handhaaft.
2. De casus
De zaak speelde al sinds 2017 bij een bedrijf in de Eemshaven dat gespecialiseerd is in de opslag en overslag van vloeibare en gasvormige chemie- en olieproducten ( een Seveso-inrichting). Tijdens een inspectie heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) in het kader van de handhaving van artikel 6 van de Arbowet de eis gesteld dat alle instrumenten, appendages, handafsluiters en andere relevante onderdelen van de installatie moeten zijn voorzien van eenduidige, duidelijk leesbare en robuuste kenmerken die bestand zijn tegen weersinvloeden, vanaf een normaal bereikbare locatie leesbaar zijn aangebracht en overeenkomen met de aanduiding zoals aanwezig op de technische tekeningen, zoals Piping & Instrumentation Diagrams (RvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4362).
Het bedrijf heeft enkele onderdelen van haar inrichting in haar veiligheidsbeleid aangemerkt als veiligheidskritisch. De veiligheidskritische onderdelen van de inrichting voldoen aan de eis, maar de overige, niet-veiligheidskritische onderdelen niet. Het overgrote deel van de inrichting bestaat uit niet-veiligheidskritische onderdelen.
De handhaving van artikel 6 heeft als doel het voorkomen en beperken van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en gezondheid van de in het bedrijf, de inrichting of een deel daarvan werkzame werknemers. Het doel van het artikel is het beschermen van werknemers en het houden van toezicht op de exploitant als werkgever.
De vraag draaide uiteindelijk om: moeten ook niet-veiligheidskritische onderdelen verplicht getagd worden?
2.1 Eis om al het materiaal te taggen
Het bedrijf stelde dat de NLA zich er niet van had vergewist welke onderdelen door werknemers worden bediend. Bij automatisch aangestuurde onderdelen zijn de tags volgens het bedrijf niet nodig, omdat die niet door werknemers worden bediend en er dus geen vergissingen kunnen worden gemaakt.
De bestuursrechter benadrukte dat een eis op grond van artikel 5 van het Brzo (nu artikel 4.9 lid 1 Bal) een ingrijpend karakter heeft: de NLA bepaalt dan namelijk, op grond van artikel 6 Arbowet, in plaats van de exploitant welke maatregelen moeten worden genomen. Juist daarom moet zo’n eis goed onderbouwd zijn, met aandacht voor de maatregelen die het bedrijf al heeft getroffen en een duidelijke uitleg waarom extra stappen nodig zouden zijn. In dit geval heeft de NLA alleen toegelicht waarom het taggen van handafsluiters nodig was, maar niet waarom dat ook zou moeten gelden voor andere instrumenten of niet-veiligheidskritische onderdelen. Die bredere verplichting was dus niet goed onderbouwd, en het bedrijf kreeg van de bestuursrechter gelijk.
2.2 Eis om (hand)afsluiters te taggen
Het bedrijf stelde dat de bestaande veiligheidsmaatregelen, zoals de LOTO-procedure, opleidingen en fysieke beveiligingen met blindflenzen en camlockkoppelingen, al voldoende bescherming boden tegen vergissingen en incidenten. De NLA had volgens het bedrijf niet overtuigend aangetoond waarom extra tags noodzakelijk zouden zijn, zeker omdat een groot deel van de afsluiters automatisch wordt aangestuurd en dus niet handmatig wordt bediend.
Daarnaast hebben twee externe experts de situatie onafhankelijk beoordeeld. Hun onderzoeken toonden aan dat het aanbrengen van tags op niet-veiligheidskritische handafsluiters geen relevante bijdrage levert aan het voorkomen van zware ongevallen en het onderhoud van tags kan juist nieuwe vergissingen veroorzaken.
De bestuursrechter gaf het bedrijf gelijk. De NLA had onvoldoende gemotiveerd waarom de bestaande maatregelen niet afdoende waren. Volgens de bestuursrechter moet een exploitant alle nodige, maar niet alle denkbare maatregelen treffen. Zijn de risico’s al op een acceptabel niveau beheerst, dan mogen geen extra verplichtingen worden opgelegd zonder sterke onderbouwing.
Dit oordeel laat zien dat een Seveso-inrichting die haar zaken goed op orde heeft, uiteindelijk in het gelijk wordt gesteld.
3. Het begrip “zwaar ongeval” en alle noodzakelijke maatregelen
Om te kunnen beoordelen of het bedrijf voldoende maatregelen heeft genomen, heeft de bestuursrechter allereerst uitgebreid stilgestaan bij de definitie van een zwaar ongeval zoals destijds gold (artikel 1 lid 1 Brzo). De bestuursrechter heeft geoordeeld dat niet elke emissie of lekkage automatisch een zwaar ongeval is. Pas wanneer er omstandigheden zijn waardoor een uitstroom daadwerkelijk risico oplevert voor mens of milieu, kan sprake zijn van een zwaar ongeval. Het bedrijf als exploitant is dus verplicht ‘alle nodige maatregelen te nemen en niet alle denkbare maatregelen’. Dit betekent volgens de bestuursrechter dat het niet gaat om theoretische gevaren, maar om de feitelijke risico’s in samenhang met de maatregelen die zijn getroffen.
4. Handhaving Seveso
Artikel 5 van het Brzo is door de wetgever overgegaan naar artikel 4.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Volgens de wetgever wordt dit artikel vanuit drie toezichthouders en vier invalshoeken gehandhaafd:
- De veiligheid en gezondheid van werknemers en anderen die in of nabij de inrichting aanwezig zijn. Toezichthouder: Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA), op basis van artikel 6 en artikel 27 van de Arbowet.
- De bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens buiten de Seveso-inrichting. Toezichthouder: Omgevingsdiensten namens de gemeente of provincie, op grond van artikel 18.1 en 18.20, eerste lid, van de Omgevingswet en artikel 13.2 van het Omgevingsbesluit
- De voorbereiding op rampenbestrijding en bescherming van mens en milieu. Toezichthouder: de veiligheidsregio, met name voor de aanwijzing van de bedrijfsbrandweer en het opstellen van rampenbestrijdingsplannen. De bevoegdheid tot handhaving is gebaseerd op artikel 63 juncto artikel 48 van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr), in samenhang met de relevante bepalingen van het Bal (Stb. 2020, 400 Transponeringstabel bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet).
5. Conclusie
Deze uitspraak maakt duidelijk dat toezichthouders, in dit geval de NLA, aanvullende veiligheidsmaatregelen niet mogen voorschrijven zonder voldoende onderbouwing. Een maatregel moet aantoonbaar bijdragen aan het voorkomen van zware ongevallen, en de noodzaak moet worden gemotiveerd op basis van de specifieke risico’s in de betreffende installatie.
Voor plantmanagers en EHS-functionarissen onderstreept deze uitspraak het belang van maatwerk, proportionaliteit en aantoonbare risicobeheersing. Bedrijven die hun veiligheidsmanagementsystemen goed hebben ingericht, mogen verwachten dat toezichthouders eerst kijken naar de effectiviteit van bestaande maatregelen vóórdat zij nieuwe verplichtingen opleggen.