Door Adam Ziolo 1. Een procedure is niet genoeg
Een Seveso-bedrijf kan procedures, audits en veiligheidsstudies op orde hebben en toch juridisch kwetsbaar zijn. Waarom? Omdat Seveso-compliance niet alleen blijkt uit wat op papier staat, maar ook uit wat zichtbaar wordt besproken, beoordeeld en opgevolgd aan de managementtafel. Juist dat laat de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 5 september 2025 zien (Rb. Midden-Nederland 5 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4821).
In die uitspraak oordeelde de rechtbank over twee bestuurlijke boetes aan één exploitant van een Seveso-inrichting. De zaak is vooral relevant omdat daarin drie lijnen samenkomen:
- de vraag of het bedrijf onder het Seveso-regime viel;
- de bestuurlijke beoordeling van PBZO- en VBS-doelstellingen en
- de borging van deskundigheid, audit en analyse binnen het VBS.
Het probleem was niet dat er geen doelstellingen waren, maar dat niet aantoonbaar was dat deze bestuurlijk waren beoordeeld. Managementsturing is dus geen extra laag bovenop het VBS. Zij is onderdeel van het VBS zelf.
2. Eerst: de exploitant bleef Seveso-inrichting
Voordat de rechtbank toekwam aan de inhoud van het VBS, speelde eerst de vraag of de exploitant nog onder het Seveso-regime viel. De exploitant stelde van niet, omdat de feitelijk aanwezige hoeveelheid chroomzuur lager was dan de drempelwaarden.
De rechtbank volgde dat niet. Bepalend was welke hoeveelheden gevaarlijke stoffen op grond van de vergunning aanwezig mochten zijn. De feitelijke hoeveelheid kan wisselen; de vergunde hoeveelheid is objectief vast te stellen. Zolang de vergunning boven de drempelwaarden blijft, blijft het Seveso-regime in beginsel van toepassing (Rb. Midden-Nederland 5 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4821).
De praktische les is duidelijk: wie feitelijk minder gevaarlijke stoffen aanwezig heeft, maar beschikt over een vergunning die meer toestaat, blijft in beginsel binnen het Seveso-regime zolang die vergunning niet is aangepast.
3. Vervolgens: toezicht op prestaties
Nadat vaststond dat het Seveso-regime van toepassing was, kwam de rechtbank toe aan de eerste boete. Die zag op toezicht op prestaties: de verplichting om procedures aan te nemen en toe te passen voor een permanente beoordeling van de naleving van PBZO- en VBS-doelstellingen (bijlage III, onderdeel b, sub vi, Seveso III-richtlijn).
De Arbeidsinspectie constateerde dat de doelstellingen voor 2020 niet waren besproken in het managementteam. Ook ontbrak verslaglegging van dat overleg. Daarmee had de exploitant volgens de minister zijn eigen procedure voor permanente beoordeling niet toegepast. De rechtbank stelde vast dat de overtreding vaststond (Rb. Midden-Nederland 5 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4821).
Een VBS dat niet zichtbaar aan de managementtafel komt, blijft daarmee juridisch kwetsbaar.
4. Een stabiel proces was geen vrijstelling
Bij diezelfde boete voerde de exploitant aan dat het productieproces eenvoudig was, het personeelsbestand stabiel en het bespreken van rampen en zware ongevallen vooral een theoretische exercitie zou zijn. De rechtbank ging daarin niet mee.
Een stabiel productieproces betekent niet dat altijd alle noodzakelijke maatregelen zijn getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Van een Seveso-inrichting mag worden verwacht dat zij dit continu blijft monitoren. Doelstellingen kunnen worden bijgesteld of aangevuld. Incidenten, afwijkingen of ongewenste gebeurtenissen kunnen aanleiding geven om eerder in te grijpen.
Daarom kwalificeerde de rechtbank het jaarlijks bespreken van de doelstellingen en het vastleggen van de uitkomsten als cruciaal onderdeel van de procedure.
5. De tweede boete: deskundigheid moet aantoonbaar zijn geborgd
De tweede boete in dezelfde uitspraak laat zien dat managementsturing breder is dan overleg en verslaglegging. Daarbij ging het onder meer om de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen (bijlage III, onderdeel b, sub ii, Seveso III-richtlijn).
Volgens de minister SZW bevatte het VBS geen volledige en systematische werkwijze:
- er waren geen eenduidige criteria voor de keuze van onderzoeksmethoden;
- methoden waren onvoldoende beschreven en
- de benodigde kennis en ervaring van deelnemers aan veiligheidsstudies waren onvoldoende geborgd.
De exploitant stelde dat medewerkers intern werden opgeleid en deskundig waren. De rechtbank vond dat onvoldoende concreet en onvoldoende onderbouwd. Deskundigheid binnen EHS, SHEQ of operations mag dus niet alleen worden verondersteld. Zij moet aantoonbaar zijn gekoppeld aan de risico’s, methoden en besluiten waarvoor die deskundigheid nodig is (Rb. Midden-Nederland 5 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4821).
Die lijn past bij de strafrechtelijke formaldehydezaak van de Rechtbank Overijssel. Daar keek de rechtbank niet alleen naar functietitels of organogrammen, maar naar de feitelijke werking van de veiligheidsorganisatie. Formeel aangewezen SHEQ-functionarissen waren onvoldoende wanneer niet bleek dat noodzakelijke kennis, capaciteit en opvolging daadwerkelijk waren geborgd (Rb. Overijssel 25 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:839; Rb. Overijssel 25 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:848).
De bredere les is dat EHS-deskundigheid geen papieren rol is. Bij risico’s van zware ongevallen, ARIE of blootstelling aan gevaarlijke stoffen moet duidelijk zijn welke deskundigheid nodig is, wie die heeft, hoe die wordt betrokken en hoe adviezen worden opgevolgd (bijlage III, onderdeel b, sub ii, Seveso III-richtlijn; art. 2.5d en 2.7 Arbobesluit; Stb. 2022, 501).
6. Ook audit en analyse moeten concreet zijn
In het verlengde daarvan speelde ook de controle en analyse van PBZO en VBS een rol (bijlage III, onderdeel b, sub vii, Seveso III-richtlijn).
De procedure beschreef niet systematisch hoe de jaarlijkse audit van ieder specifiek VBS-onderdeel moest worden uitgevoerd. Ook was het begrip “afwijking” niet gedefinieerd. Verder moest de 5x Why-methode worden toegepast, maar was die methode niet beschreven (Rb. Midden-Nederland 5 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4821).
Deze punten versterken dezelfde hoofdboodschap: een VBS moet niet alleen bestaan, maar systematisch, deskundig, aantoonbaar en bestuurlijk navolgbaar functioneren. Wie vastlegt dat audits worden uitgevoerd, moet ook beschrijven hoe dat gebeurt. Wie afwijkingen onderzoekt, moet duidelijk maken wat als afwijking geldt. En wie een analysemethode voorschrijft, moet die methode ook beschrijven en toepassen.
In de inspectiepraktijk zie je bovendien dat formuleringen als “bij afwijking”, “indien nodig” of “tenzij anders bepaald” al snel vragen oproepen wanneer niet duidelijk is wie de beoordeling maakt, op basis van welke criteria en hoe de uitkomst wordt vastgelegd.
De praktische les: wees concreet.
7. Wat betekent dit voor directie, plant management en EHS?
De uitspraak betekent niet dat het management zelf veiligheidsstudies moet uitvoeren of iedere auditbevinding technisch moet beoordelen. De norm is dat het management organiseert dat relevante Seveso-informatie op het juiste niveau wordt besproken, beoordeeld en opgevolgd.
Voor de praktijk betekent dit dat PBZO- en VBS-doelstellingen periodiek op de agenda moeten staan van directie of plant management. Daarbij gaat het niet alleen om formele bespreking, maar om aantoonbare sturing.
Zet daarom periodiek op de managementagenda:
- PBZO- en VBS-doelstellingen;
- KPI’s en prestaties;
- incidenten en bijna-ongevallen;
- afwijkingen en auditbevindingen;
- openstaande acties;
- restrisico’s;
- deskundige inbreng;
- besluiten, prioriteiten en opvolging.
Juist die vastlegging vormt het bewijs dat toezicht op prestaties daadwerkelijk wordt toegepast. Zonder agenda, bespreking, besluitvorming en opvolging blijft onduidelijk of het management het VBS werkelijk bestuurt.
8. Conclusie
De les is helder: Seveso-compliance wordt niet alleen bewezen met procedures, veiligheidsstudies en audits. Ook bestuurlijke agenda’s, verslaglegging, deskundige inbreng, besluiten en opvolging zijn juridisch relevant.
Doelstellingen moeten zichtbaar worden besproken, afwijkingen moeten worden opgevolgd en deskundigheid moet aantoonbaar zijn geborgd.