Door Adam Ziolo 
1. Inleiding
In het najaar van 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de bestuursrechter) opnieuw een uitspraak gedaan die van groot belang is voor Seveso-bedrijven. Na eerdere uitspraken over de afbakening van het begrip zwaar ongeval en de proportionaliteit van handhaving, stond in deze derde zaak een andere fundamentele vraag centraal:
- hoe ver mag een toezichthouder gaan bij het voorschrijven van concrete veiligheidsmaatregelen onder artikel 5 Brzo (nu artikel 4.9 Besluit activiteiten leefomgeving)?
In deze uitspraak draaide het om nood- en oogdouches. De kernvraag was of de toezichthouder mocht afdwingen dat het water van nooddouches verwarmd moet zijn om onderkoeling na een zwaar ongeval te voorkomen.
Voor het management van Seveso-bedrijven en EHS-professionals is deze uitspraak relevant omdat zij raakt aan de kern van de Seveso-systematiek: de verdeling van verantwoordelijkheden tussen exploitant en toezichthouder en de vraag wanneer een bedrijf aantoonbaar “voldoende maatregelen” heeft getroffen.
Noot: voor de leesbaarheid wordt gesproken over de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA), die namens de minister toezicht houdt en handhaaft.
2. De casus
De zaak speelde bij de Rotterdam Oxo-alcohol Plant van ExxonMobil, een Seveso-inrichting waar met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen wordt gewerkt. Op het terrein zijn 38 combinatiedouches (oog- en lichaamsdouches) geplaatst nabij locaties met risico op blootstelling aan chemicaliën. Deze douches zijn aangesloten op het reguliere drinkwaternet, voorzien van tracing tegen bevriezing, maar leveren onverwarmd water.
Na een inspectie stelde de NLA vast dat bij gebruik van deze nooddouches, met name na een zwaar ongeval, een risico op onderkoeling zou kunnen ontstaan. Op grond daarvan werd een eis tot naleving opgelegd: het water van de nooddouches moest een temperatuur hebben tussen 15 en 37 °C en direct beschikbaar zijn bij noodsituaties.
Volgens de NLA was dit noodzakelijk om te voldoen aan artikel 6 Arbowet, de handhavingsgrondslag voor artikel 5 lid 1 Brzo: het treffen van alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid te beperken. ExxonMobil stelde zich op het standpunt dat de getroffen voorzieningen, in samenhang bezien, toereikend waren om aan deze verplichting te voldoen (RvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4711).
3. Zijn nooddouches ‘maatregelen’ bij zware ongevallen?
Een eerste principiële vraag was of nooddouches überhaupt vallen onder maatregelen ter beperking van de gevolgen van zware ongevallen. ExxonMobil betoogde dat nooddouches primair bedoeld zijn voor kleinere incidenten en dat bij zware ongevallen evacuatie en snelle medische opvolging voorop staan. Langdurig spoelen onder een nooddouche zou in die situaties niet realistisch zijn. De bestuursrechter volgde dit betoog niet volledig. Hij oordeelde dat ‘nooddouches onderdeel uitmaken van het noodplan en dat niet kan worden uitgesloten dat zij kortdurend als eerste maatregel worden ingezet na een zwaar ongeval, bijvoorbeeld om gevaarlijke stoffen van de huid te spoelen of brandwonden te koelen’.
Daarmee bevestigt de bestuursrechter dat ook relatief eenvoudige voorzieningen onderdeel kunnen zijn van de Seveso-zorgplicht, mits zij functioneel zijn gekoppeld aan de beheersing van zware ongevallen.
4. Voldoende maatregelen getroffen?
De kern van het geschil lag echter niet in het of, maar in het hoe.
ExxonMobil voerde aan dat werknemers beschermende bedrijfskleding en PBM dragen, dat het spoelen onder de nooddouche in de praktijk kortdurend is en dat verdere behandeling plaatsvindt in een gecontroleerde medische omgeving. Vervoer kan veilig plaatsvinden met ondersteuningswagens en aanvullende middelen zoals hydrogel. Deze werkwijze werd onderbouwd met een extern toxicologisch rapport.
De bestuursrechter hechtte hier groot gewicht aan. Artikel 5 Brzo verplicht niet tot het treffen van alle denkbare maatregelen, maar tot alle noodzakelijke maatregelen, bezien in samenhang met:
- de aard van de risico’s,
- de reeds getroffen voorzieningen,
- en de werking van het veiligheidsmanagementsysteem.
Juist bij een eis tot naleving moet de toezichthouder aantonen waarom bestaande maatregelen onvoldoende zijn. Dat was hier onvoldoende gebeurd.
5. Wie bepaalt of een maatregel voldoende is?
Net als in eerdere Seveso-uitspraken benadrukt de bestuursrechter dat het in beginsel aan de exploitant is om te bepalen hoe aan artikel 5 Brzo (thans artikel 4.9 Bal) wordt voldaan.
Een eis tot naleving is ingrijpend, omdat de toezichthouder daarmee het hoe van de naleving voorschrijft. Dat vereist een zware, inrichting-specifieke, motivering. Die motivering moet ingaan op de reeds getroffen maatregelen en concreet uitleggen waarom die in deze situatie tekortschieten. Aan die inrichting-specifieke onderbouwing ontbrak het.
6. Grenzen aan handhaving
Deze uitspraak bevestigt een duidelijke lijn in de Seveso-rechtspraak: toezichthouders mogen aanvullende maatregelen alleen voorschrijven als zij concreet en deugdelijk onderbouwen waarom bestaande maatregelen onvoldoende zijn (RvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4362 en ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226).
Seveso-bedrijven moeten alle noodzakelijke maatregelen treffen, maar zijn niet verplicht tot het nemen van alle denkbare maatregelen ter voorkoming van alle denkbare ongevallen met gevaarlijke stoffen of ter beperking van de nadelige gevolgen daarvan.
7. Implicaties voor bestuurders
Voor bestuurders en directies ligt hier een belangrijke les. De bestuursrechter stuurt niet op losse technische maatregelen, maar op de kwaliteit van besluitvorming achter veiligheidskeuzes (Ziolo A. (2025) Veiligheid begint in de boardroom: de strategische rol van corporate scope).
Veiligheid is geen optelsom van normen, maar een strategisch vraagstuk. Bestuurders moeten kunnen uitleggen waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt en waarom andere maatregelen niet nodig zijn. Een goed ingericht veiligheidsmanagementsysteem is daarmee niet alleen operationeel, maar ook juridisch beschermend (Ziolo A. (2025) Het PBZO als leiderschapstoets voor Seveso-inrichtingen: wat laat jouw organisatie echt zien bij risico’s).
8. Conclusie
De nooddouche-uitspraak onderstreept dat veiligheid geen optelsom is van technische maatregelen, maar het resultaat van zorgvuldig onderbouwde keuzes. Toezichthouders mogen die afweging toetsen, maar niet zonder meer vervangen. Wie zijn veiligheidsmanagement op orde heeft en keuzes goed kan onderbouwen, staat juridisch sterk, maar vooral ook veilig in de praktijk.